新农村建设的中国方案

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	新农村建设的中国方案
	发布时间：2006-12-22 15:07:00 来源：财经


	一些地方采取的“议行分离”方法，有助于落实农民在新农村建设中受益主体和参与主体的地位　　“韩国新村运动启示”（下称“启示”）一文的两位作者长期从事中国农村问题的研究，他们借鉴韩国新村运动的经验，在文中提出一个重要的问题，即在中国进行新农村建设要注重制度建设。“启示”着重谈的是农村土地制度和农村基层民主制度的建设，而这两个建设又是相互联系、密不可分的。　　《中国人民共和国宪法》规定农村土地属于集体所有，但谁来代表集体？农村集体土地的控制决策权由谁来行使？这是长期以来在理论、法律及政策上都未得到明确回答的问题。　　2003年实施的《农村土地承包法》对土地发包方和承包方的权利和义务、承包期限和承包合同、土地承包经营权流转等做了严格规范。但尽管有法律为保障，农民的土地承包经营权仍经常受到侵犯。　　一方面，土地集体所有的属性使得农民对土地的权利在一定程度上还是一种个人权利，也就是所说的社区集体的成员权，而不是财产权利。在承包期内调整土地的激励并不完全来自村干部，有时也来自于个人权利没有实现的部分社区成员。另一方面，社区集体与农户签订的承包合同缺乏可操作的保障机制和监督机制。虽然中央的政策十分明确，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，但“启示”中提到的一些地方在建设新农村口号下进行新一轮土地调整，或违背农民意愿收回农民土地，“返租倒包”给外地老板从事规模经营的现象仍时有发生，而且作为经验来介绍。　　所以，当务之急正如两位作者指出的，要使农民拥有稳定的土地权利，必须积极推进农村土地承包经营权的物权化。　　农民对土地财产权利的实现必须要有农民民主权利的落实为保障。为了真正保护好农民的土地权益，确保新农村建设的基本条件，一项紧迫的任务是要加强现阶段农村土地法律上的所有者——村、组集体的民意基础，使其成为真正代表农民利益的权利主体。　　“启示”指出，新农村建设必须充分发扬基层民主，重视基层民主建设。作者们进一步认为，中国农村现有的基层组织不适合领导新农村建设，要依靠农民选出来的指导者而不是现有的村级领导班子来领导项目的实施。但是，根据《村民委员会组织法》，村民委员会主任、副主任和委员, 是由村民直接选举产生的。尽管还存在种种不足，“直选村官”的探索已经取得了一定的成绩。在新农村建设中，绕过村委会，另起炉灶，在可操作性和合法性上都存在问题。较为可行的是在现有的组织和制度框架内，改革和完善乡村治理结构，建立起一种有效的民主制衡机制，使民主选举和民主决策、民主管理、民主监督真正结合起来。　　一些地方采取“议行分离”的方法，使村政村务的决策权与行政权分离，做实村民代表大会制度或成立村民理事会，将其塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。也是就说，村代会或村民理事会行使决策权，村委会行使执行权，村庄的重大事项由村民代表会议或理事会商议决定后，交由村委会实施，村代会或村民理事会行使对村委会的监督权。　　这样，村民代表或村民理事不仅成了联系村集体和村民的纽带，而且也是村民参政议政的代理人。由村代会或村民理事会对执行机构（村委会）进行有效的监督和制约，防止违背民意、权力腐败等问题的发生，这不仅可以从制度上抑制农村腐败产生，而且培养了农民群众行使民主监督权利的意识和能力，并有助于克服村级组织行政化的倾向，提高农民的集体谈判能力，成为农民抵制外来不合理剥夺的有力武器。没有村民代表会议或者村民理事会的表决通过，任何集团或个人都不能剥夺农民的土地。这样，村干部由与企业、地方政府合谋，转为受社区成员监督，从而落实农民群众在新农村建设中的受益主体和参与主体的地位，保护农民的合理权益，缓解目前大量存在的激化了的矛盾，维护农村社会的长期稳定。　　此外，在新农村建设中，除了国家投入的资金和资源，也应鼓励农民投工投劳，自力更生地建设自己的家园，但不宜由上级机关制订捐献规则。历史的经验证明，这样的政策出台，往往会被放大，甚至被扭曲，其结果将适得其反。　　(作者为中国社会科学院农村发展研究所所长)
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