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“五指并拢”呵护贫困村——山西省石楼县支农资金整合试点纪实
发布时间：2006-4-6 7:58:00  来源：中国农业信息网  
 
　　编者按：长期以来，我国贫困地区的支农资金，采取由财、水、电、路、讯、校、医、产等各部门各自定点定项目下拨资金的办法。由于量少、点多，配套不力与后续维护资金难以跟进，导致一些支农建设项目不能发挥其应有的作用，支农资金效益大打折扣。山西省石楼县从2004年开始在扶贫工作中，以扶贫项目为载体，在县这一级，将分散于各部门领域的支农资金进行统一整合、规划、使用，增强了扶贫项目的力度和可持续性，有效破解了贫困地区支农资金投入不足、管理不力、效率不高的问题，从而最大限度地发挥了支农资金的效益。石楼县的这一做法，无疑为我国贫困地区的新农村建设进行了有益的探索与实践。

　　“整”出一个新村

　　在黄河东岸，吕梁山腹地的山西省石楼县，将要新出版的地图上又要增添一个“坐标点”，她的名字叫小蒜镇教鹏墕村。

　　“如果不是县里搞支农资金整合，将分散于水、电、路等扶贫开发项目的500多万元资金都整合在我们这个移民新村，到现在我们村还是一片荒山野岭！”教鹏墕村支书周怀俊指着柏油路旁一幢幢新盖起来的砖瓦房，满怀感慨。

　　在另一座移民村马村，一条宽阔整洁的柏油马路旁，一排排鹅黄色的新房显得分外惹眼。宋爱萍一家的三间新房就坐落在164套中间。现在顶多半个小时就能进趟县城的宋爱萍一家，在8个月前却需要两个多小时。“我们原来住的李家山村，没有油路，大车就根本进不去，要是一下雨，连三轮车、摩托车都进不去呢！”从七八十里外搬到马村来的宋爱萍笑吟吟地说，心情宛如此时开春的天气一般。

　　“县里给我们村投入了1600多万元修建基础设施、移民房屋、学校和卫生所。我当支书已经40年了，从来没见过给一个村投这么多钱的！要是没有支农资金的整合，我们马村就不可能像今天这样的！”全国劳动模范、马村党委书记康海旺兴奋之情溢于言表。由于马村交通便利，处于三个道路的交会口，今后将建成全县最大的牲畜交易市场。随着马村移入人口的增加（规划吸纳移民900人），不久马村将升级为镇。

　　与教鹏墕村和马村同样“幸运”的还有其他10个移民示范村。2004年以来，石楼县共整合支农资金9048.11万元，全部用于12个移民示范村建设，其中新建移民房123299平方米，移民1622户，7075人；退耕还林28341亩，新建人畜饮水工程13处,解决了11477口人、1458头大牲畜的饮水困难。新修乡村公路、田间路30公里，新修、改造学校14所，新建改造卫生所6所，使近8000人从偏远落后的山庄进入设施齐全、条件优越的移民新村。

　　被逼出来的“整合”

　　“我们的支农资金整合是被逼出来的！”石楼县县长郭宝一开口就让我们吃了一惊。

　　石楼为国家级扶贫工作重点县，自然生态条件十分恶劣。全县1808平方公里的国土面积上有大小沟道5700余条，67％的土地是25度以上的陡坡地，73％的国土面积水土流失严重。2005年全县农民人均收入716元，财政总收入1869万元，占吕梁市财政总收入的0.3%，占山西省财政总收入的0.03%。

　　在过去的20年里，仅各级财政就向石楼县投入扶贫资金2.3亿元。然而，多少年的扶贫史，并没有从根本上改变石楼县“县穷、乡穷、村穷、民穷”的状况。给钱、给物的“输血”式扶贫，只能解决贫困人口的暂时困难，不能使群众彻底摆脱贫困；就地兴办产业，实行“造血”式扶贫，又受到交通不便、信息不灵、销售困难等诸多客观因素制约，大多很难实施，即使实施了效益也不高，有的乡镇甚至因此背上了新的经济包袱。

　　在石楼县的506个自然村中，百人以下的自然村占到了52.7％，最小的一个自然村只有4户、13口人。“我们本身财力就很弱小，要是给每个村都修路、通电，且不说有没有这么多钱，即使有，我们后续的维修养护资金也跟不上。所以，我们只能走一条移民扶贫的路子。而国家的支农资金是我们这个穷县惟一可以利用的资金。”郭宝如是说。

　　然而，随之一个更大的问题又产生出来。在我国现行的扶贫模式中，水利、林业、财政、扶贫、农业综合开发等各涉农部门，都是定点、定项目下拨支农资金，一般不允许支农资金转移地点、更换项目。在石楼，各职能部门的投资本身就点多面广，比较分散，很难配套，以致项目只开花不结果。郭宝表示，“要改变这种撒胡椒面式的平均投资模式，就要将各类专项资金整合起来使用才能真正提高支农资金的使用效益。”

　　但是，这又是一条踩“高压线”的路，风险极大。它不但是一次部门利益的再调整，而且又与国家一些现行的资金使用政策有所冲突，一旦有误，失职处分，甚至“坐班房”都是可能的。怎么办？郭宝说，经过反反复复的研究和探讨，出于对党负责，对贫困的革命老区老百姓负责的态度，在经过严谨的规划、论证和研究的基础上，我们集体决定攀登这条“华山险路”。

　　每分钱都用在老百姓身上

　　石楼县财政局局长张志栋给我们讲了一个小故事：市审计局去年对石楼县支农资金使用情况审计后，发现了大量资金异地挪用的情况。“我们当时非常紧张，但心里还是很坦荡。我们对审计局的同志说，所有的项目和账目可以任意挑选，任意看。在审计局的同志实地考察了他们挑选出的项目现场，到老百姓家里查访之后。他们都被具体的事例所感动。经过严格审计，审计局的同志也对我们的做法予以了认同。他们将我们的情况实事求是地写进了审计报告里”。

　　“正是因为我们的财政支农整合资金实行专户管理、单独核算、封闭运行，报账制管理等一套严格管理办法，将所有的资金都用在项目上面，并且产生了真正的实效，才会产生这样的效果。”石楼县财政局局长张志栋向我们介绍，在财政支农资金拨付方式上，石楼采取了分期拨付和直接补贴的办法。项目启动资金一般不超过项目总投入的30％；项目初验合格后，拨付55％；项目的质量保证金一般留存15％，待次年复验合格后予以全部付清。对于初验和复验不合格的工程项目，停止报账，待项目实施单位返工整改，经再次验收合格后方可报账，其整改费用财政不予支付。对农户自建项目，如种草养畜、旱作节水、农民投工投劳等，验收合格后，可通过乡镇所，用打卡或发放现金的形式，给农民直接补贴。

　　以整合后的财政支农资金为主体，引导社会资金集中投入同样是石楼县的“得意之笔”。石楼县坚持移民新村在哪里建，各方面的财力就往哪里投，两年中共引导电力、交通、通讯等“条条管理”单位投资1400万元，社会帮扶资金728万元，使各项资金投入出现了“各炒一盘菜，共做一桌席”的崭新局面。

　　资金整合跟着规划“走”

　　改变贫困地区“越扶越贫”的状况，光是进行资金整合是不够的，关键是要对贫苦地区在新时期的发展有科学的规划。

　　根据县情，石楼县将“下山、出沟、沿路、进镇”作为移民发展的规划基石。把全县投入重点放在“1城(县城)5镇81个中心村”，力争用5到7年时间，并村282个，移民5421户、21145人，把全县80％以上的人口集中到1城5镇81个中心村。各涉农部门要按照这一规划建立各自的项目储备库，在财政部门建立项目总库，统一上报项目，统一组织实施，任何单位不得擅自更改计划。

　　“一个好的规划，为我们今后因地制宜集中投放支农资金指明了方向，也为各个部门争取投资指明了重点。这样，不但使资金的使用真正产生效益，关键的是将规模效益能够在实际中真正发挥出来。让那些贫困山区的移民能够出得来，留得住，有事业，能发展，能致富。”郭宝这样表示。他认为，石楼的这条路对于贫困地区新农村建设是一种积极尝试，但是，对于下一步资金整合，必须从机制上作出调整。“还是从资金使用机制上的上下联动才能有更好的效果，上级应该出台允许整合资金的相关政策，才能使我们整合资金更加安心。”

  
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