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乡镇“瘦身”的抉择———对山东省乡镇机构改革的调查与思考
发布时间：2006-5-25 22:09:00  来源：农民日报  
 
　　如今，农村税费改革已转向以乡镇改革为主的配套改革，乡镇改革可谓万众瞩目。

    山东，就像是全国的缩影,也存在东、中、西不平衡现象。日前，记者深入到山东的一些县、乡、村,对乡镇改革进行了调查。

    有的乡镇只需要40人，却有400多人

    采访得知，对于乡镇改革，有三种态度：一是希望尽快改革。“无论是对个人还是对国家，机构精简越早越好，越早越主动。”这些乡镇大多处于欠发达地区，乡镇财政极为紧张。二是持观望态度。日子还过得去，多为中等经济水平的地区。三是思想消极，不想改革。多在经济发达县市，乡镇财政比较宽裕，认为“经济上去了，人多也能养得起”。

    接受调查的人员，如果抛开个人利害关系，都认为乡镇已经到了迫切需要改革的时候了。持后两种态度的地方，是自恃有足够的财力，还养得起人，而不愿得罪人。

    经济欠发达地区，认为“财政饭”是铁饭碗，因此拼命往政府里挤，乡镇超编严重。单县一位镇党委书记说，他所在的镇只需要40人左右，这里却有400多人，仅副科级干部就有40多人。

    乡镇撤并三分之一，管理区全部撤销

    在山东，从县到乡镇有一个共识：进行乡镇改革，比较可行的选择是继续撤并乡镇，撤销管理区。

    2001年初，山东已撤并乡镇600余个，占全省乡镇的1/4，撤并幅度居全国前列，现在看仍有撤并的空间。

    乡镇撤并到什么规模合适？民政部基层政权司司长詹成付认为，东部地区乡镇人口应在8-10万人左右；人口在100万以上的农业大县、乡镇应控制在15个以内；50-100万人的县、乡镇应控制在10个以内；50万人以下的县、乡镇应控制在8个以内。

    过去,在乡镇以下设立了一个管理区,一个乡镇划成5-8个管理区，每个管理区配备3-5名干部(加上聘用人员还要多)，任命了总支书记和区长。这一模式，计划经济时期曾发挥过积极作用，比如，催收催种、三提五统、计划生育等。现在，这一带有计划经济色彩的管理层次，不但已经不适应农村形势，反而成了乡镇转变职能的桎梏。因此，要在撤并乡镇的同时，撤销管理区。

    2003年8月，平度市撤销了全市的180个管理区，原管理区职能属于市场的推向市场，属于社会的交给社会，属于乡镇的还给乡镇，属于村级的放给村级，整合乡镇行政资源，转变党政职能，构建起了经济发展、基层基础、社会服务“三条线”运行机制，效果很好。

    积极稳妥地推进机构改革单县，2005年初进行乡镇机构改革，设立党政、经济发展、社会事业、社会稳定、农村工作5个办公室，每个乡镇定编30-40人，领导成员不超过7人，一岗多责，交叉任职。

    据了解，现在山东乡镇多的三四百人，少的一二百人。乡镇人员大体分为“三块”：行政、事业和临时人员。临时人员比较好精简,难以精简的是行政和事业人员。

    采访发现,尽管很多人已经意识到乡镇减人是大势所趋，但是，乡镇改革还是应该坚持“积极、稳妥”方针。

    实践中，有的是进行“半推裁减”。把分流人员先“半”推向社会，发着基本工资或最低生活保障金，让他们到社会上闯一闯。事实上，由于相关政策没出台，这中间精简的人员一般都是这样“挂着”。

    有的是“买断工龄”。一次性买断或分步买断分流人员工龄，完全脱离乡镇机关。这样做，所需资金比较多,单县算过一笔账：以每个人3万元计算，需要4-5亿元，而县财政每年收入1亿多，财力负担不起。恐怕山东许多县都没这个财力，如果没有上级财政支持，目前只能“半推裁减”。

    实行“乡财县管”，控制乡镇进人

    乡镇进人无非上、下两个口子：一个是经上级核准，带着编制下来，吃“行政饭”和“事业饭”；一个是乡镇聘用人员，吃“乡镇饭”。

    2005年1月，山东确定，乡镇编制由省进行总量控制，五年之内乡镇编制和人员只减不增，实行乡镇人员编制实名制,从上边扎住进人口子。

    乡镇之所以能聘用人员，原因是乡镇能解决工资,所以扎下口要从乡镇财政上做文章,可行的办法是“乡财县管”,通过财权上收，扎住进人口子，控制乡镇进人。

    山东已在51个财政困难县推行乡财县管,保持乡镇预算管理权、资金所有权、资金使用权、财务审批权不变，由县财政部门直接管理、监督乡镇财政收支。对乡镇财政人员实行以县为主、县与乡镇双重管理体制。

    陵县实行乡财县管已有5年。在实践中，陵县不断完善乡财县管运行机制，5年中乡镇干部和教师工资无一拖欠，在乡镇生产性投资加大的情况下，几乎没增新的债务。   
   


  
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