漫画：失地农民的困惑

　　中央近年实行了最严厉的土地保护政策，向一些地方政府的违法征地、卖地冲动频亮红灯。在日益激烈的征地矛盾中，视土地为命根子的农民群众在屡屡上访无果的情况下，开始由松散上访走向联合，通过推举“护地代表”，成立“护地队”、“农民维权联谊会”等组织形式维护自身权益，在民间打响土地保卫战。“护地组织”的出现说明，因税费改革后逐渐缓解或处于隐性的干群矛盾正被征地问题再次激发。基层干部群众呼吁，尽快改革完善征地制度，以刚性制度保障农民合法权益，共享城市化发展成果，增加农村社会的和谐因素。 

　　地方违法征地，“护地组织”维权 

　　半月谈记者最近在安徽、江苏、浙江、重庆、河南、陕西等地采访大量的土地纠纷案件时，发现一个值得关注的新动向：无论在东部沿海还是中西部，都有“护地组织”在活跃着。他们或推选上访代表，或成立“护地小组”。有的“护地组织”有“会长”，有的是党员干部成立的“护地党小组”，有些“护地组织”就是从当年的减负组织延续下来的。这些护地组织通过家家户户凑钱获得经费来源。较松散的护地组织，组织较大规模、长时间上访。较紧密的“护地组织”，能集合相当人数，或与政府抗争，或与开发商叫板。 

　　陕西周至县“为失地农民追讨公道暗访监督小组”成立于2004年6月。由于成功举报3起土地违法大案，这个组织引来西安市长安区、未央区及扶风县、泾阳县的失地农民前来“取经”。近年来，该组织已走出陕西，先后到河北、山西、辽宁跨省调查非法征地案件。小组负责人、68岁的老党员赵志贤认为：“党章规定党员有向党中央反映问题的权利。我们写的举报信、调查报告署的是真名、真姓，不是暗地活动，私下活动。”

　　许多基层干部反映说，有的地方规定，当地出现集体上访两次，重复上访三次，越级上访两次，全年信访工作考核就要一票否决。在发展冲动和信访压力的双重作用下，各地在征地中出现“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。农民往往依赖“护地组织”来为自己最大限度地维护权益。 

　　半月谈记者调查发现，“护地组织”的产生，往往是地方政府不规范的征地行为引发（如降低补偿标准，擅自扩大征地范围），农民往往先上访求助法律渠道维护正当权益，但是由于信访失灵，不得不组织起来。 

　　信访失灵催生“护地组织”，高压行政加剧农民抗争 

　　不少“护地组织”的成员反映，农民之所以寄希望于他们，是因为正常的上访途径走不通。陕西周至县“为失地农民追讨公道暗访监督小组”成员朱俊彪告诉半月谈记者：“过去农民闹减负，负担重，苦些累些，有土地还能生存；现在没了土地就没法生存。在出现征地纠纷后，农民们一开始选择的是正常信访，但告到地方不起作用，于是不得不越级上访，而访到北京后，通过层层批转，处理权还是到了下边，经常是上边批了，下边不解决。”

　　苏北一个“护地组织”的成员手里拿着17个信访回执对记者说，这些年走信访的路子，不知道费了多大劲，到头来还是没解决问题。 

　　由于一些地方政府本身是征地违法主体，出现矛盾后，不但不与农民协商解决，反而强制打压，致使矛盾激化，加速了护地组织的形成和发展。 

　　朱俊彪说，地方政府征地时对农民“说不服就打、打不服就抓，抓不服就押”。陕西周至县为了压服反对征地的农民，以“妨碍公务罪”将景文斌、张建高、张联孝等反对征地的农民逮捕后五花大绑游街示众，非法羁押140余天。泾阳县在王桥镇、永乐镇征地过程中，以干扰企业施工秩序、妨碍公务为由，将“护地代表”王振江、张宏国先拘留后劳教。 

　　重庆市綦江县政府强行征用古南镇春光村一社、四社，尖山村三社、四社的农用地时，遭到村民强烈反对。公安部门对于不同意征地的村民，以涉嫌扰乱企业单位秩序为由，传唤到当地派出所讯问或拘留。 

　　“护地组织”异化苗头不容忽视 

　　“护地组织”在产生之初，往往旨在维护农民的正当权益，但在与地方政府的角力中得到一些利益后，有的组织活动从维权异化为争利。马鞍山市国土局局长王海风告诉记者，当前农民的土地维权意识大大增强，但是也有一些农民不知道哪些是合法权益。有个叫谢元林的人到许多被征用土地的村庄宣传，“你们给我钱，我帮助你们争取利益”，每当有土地纠纷，便自己拍摄，自己解说，刻录光盘到各地上访。另外有个叫洪腊英的护地代表到各地上访，先后收了老百姓2万元。 

　　此外，一些“护地组织”的参与成员已经不单纯是农民。周至县“为失地农民追讨公道暗访监督小组”除有3名党员外，还发展部分企业下岗职工、政府落聘干部和村组干部作为外围人员参加活动。该组织从单纯反映土地问题，发展到反映企业改制、用人腐败等问题。 

　　专家认为，“护地组织”的产生，在一定程度上维护了农民权益，但如果没有正常的渠道和机制缓解农村征地矛盾，护地组织的发展有可能失控，对农村社会和谐稳定造成负面影响。 

　　让失地农民分享城市化成果，不要“一脚踢” 

　　构建和谐社会，就要统筹协调各方面利益关系。失地农民无法分享工业化、城市化带来的利益，生活陷入困境，是当前征地矛盾最难解的疙瘩。目前各地征地主要采取“货币安置”，农民称之为“一脚踢”，造成了大批种田无地、就业无岗、社保无份的“游民”。他们农民不像农民，市民不像市民，出门是宽敞的马路，抬眼是工业厂房，但无路可走，无地生存。 

　　2004年9月中旬至12月中旬，重庆市南岸区南坪镇在上个世纪80年代初至90年代中期征地安置的数千名“农转非”人员，成立了由30多名骨干组成的“农民护法维权联谊会”，持续长时间上访。在应对这一事件时，南岸区委书记张季提出：既然被征收土地的农民进了城，就要让他们分享城市化的成果，要让他们和市民一样纳入城镇的医疗体系、教育体系、就业体系和保障体系，才能治本。近两年，重庆市南岸区大力构建针对失地农民的公共财政体系：一是努力解决困难群众子女教育问题，建立1000万元的教育基金；二是设立1000万元的特别救助基金，全面落实最低生活保障制度；三是设立1000万元的红十字医疗基金；四是实施“24小时就业制”。南岸区的这一作法构建起了城市化利益分享机制，成功化解了失地农民的怨气。 

　　苏南、浙江一些财力富足地区探索实施的“土地换社保”，优先安排就业岗位，比较好地解决了征地矛盾。但是，从更深层次来看，纳入社会保障体系等举措只保障了农民的生存权，但是并没有保障其发展权。今天的土地种粮食，可能几年后随着农业技术水平、农业产业化程度的提高，同样的土地种植珍稀蔬菜或瓜果，每亩土地的年利润是几万元，是以前的十几倍。而随着土地这一重要生产资料的失去，失地农民显然失去了发展权。而“安排就业岗位”的农民一旦下岗、失业，不可能像国有企业职工有许多补偿性政策。 

　　改革征地制度，确保农民参与权、知情权 

　　“护地组织”折射出当前征地制度、地方政府征地方式的种种缺陷。许多土地研究专家和基层干部群众认为，我国的工业化、城市化仍将持续，必须加快土地制度改革。土地制度改革主要包括土地产权制度、征用制度、储备制度、收益分配制度和失地农民社会保障制度改革。 

　　当前，征地程序忽视农民意愿，先向上级报批再向农民公告，强迫农民接受相关条件，是征地矛盾产生的关键原因。因此，增强农民在征地时的参与权、知情权至关重要。由于土地非农化涉及中央政府、地方政府、企业、农村集体、城市居民、农民等多种行为主体或利益相关者，土地非农化过程中的公众参与是协调多方利益、有效落实土地管理政策的重要制度安排。 

　　南京农业大学副校长、中国土地问题研究中心主任曲福田认为，应建立土地征用方案事前公告、听证和审批制度。今后地方政府征地，应当事先向社会公告征地用途，听取社会各方尤其是被征地农民的意见，在征地用途得到社会和被征地农民的认可后，再委托审计机构、会计机构对被征用土地的市场价格进行审核、评估。征地机构在参照被征地的市场价格的基础上，拟订征地补偿标准，并征求被征地农民的意见。之后，由征地机构把土地征用方案与附有征地方案、补偿和安置等方案的社会听证意见等材料一并上报到上级主管部门予以审批。为了增强征地过程的群众性，对征地方案的确定和补偿费用的分配及使用，必须经2/3以上村民或者村民代表同意。事实上，如果征地是真正为了公益事业还好说，用于商业开发的征购，仅仅用征地程序合法、征地补偿到位来约束地方政府的行为，在农民利益巨大失衡面前，征地矛盾难以根本化解。