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4万家农信社部分改制为商业银行，部分改为县联社一级法人体制。在是否坚持现存农村信用社的合作制问题上，只有两种选择：要么继续听任农村信用社保留合作之名，行银行之实，使合作制成为空话；要么放弃按合作制规范的设想，给农村信用社重新定位。照搬西方合作金融制度建立起来的中国农村信用合作社体系，在运行了50年后被证明是一条行不通的路。一项针对农村信用合作社体系的改革方案，正在中国人民银行的操刀下紧锣密鼓地进行着。改革箭在弦上“改革方案最迟将于明年初出台。”中国人民银行合作金融机构监管司副司长李均锋在接受本报采访时透露。据悉，在年初的中央金融工作会议结束后，国务院便成立了农村金融改革调研小组，经过8个多月的调研和讨论，调研小组拟了一份题为《中国农村金融改革方案》的报告，上报国务院正待审批。据悉，即将进行的改革是针对中国近4万家农村信用合作社的全盘改革，在江苏试点取得的成功经验将是改革的思路之一——2000年央行和江苏省人民政府经国务院批准联合在江苏省进行了改革试点，张家港、常熟和江阴三市农村信用合作社在去年底成功改制成为了全国首批农村商业银行。江苏的改革试点曾让中国4万家农村信用社颇为羡慕。现在，它们当中的一部分也有可能面临同样的命运。50年来，中国农村信用社体系已经发展成为中国金融市场上一支重要的力量：信用社机构4万多家、职工近70万人、存款余额1.9万亿元、贷款余额1.4万亿元，但是，方方面面的原因也使农信社这个巨人顽疾缠身：背离合作金融性质、管理体制不顺、产权不明晰、历史包袱过重、地方政府过度干预，直接造成了整个系统高达86％的大面积亏损，农信社的改革迫在眉睫。合作金融重新定位虽然改革方案目前尚未出台，但改革的思路已经基本确定。“部分符合条件的农村信用社将改制成为农村商业银行。”李均锋透露。这是即将出台的改革方案中颇具革命性的重要主题之一，分析人士称这意味着央行将对农村信用社的合作金融性质进行重新定位，这对以合作金融身份运营了50年的农村信用社体系来说意义非常重大。中国的农村信用合作社是在特殊制度安排下的一种特别金融机构，国家希望它能够借鉴西方国家的合作金融制度，成为中国广大农民的互助性金融组织，但是，中国农村信用合作社从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制。实行一人一票制的民主管理；对所有人平等开放；不以盈利为目的；不负债经营以保护会员利益等等，这些是合作金融制度的基本原则，但是中国农村信用合作社50年来完全背离上述原则，农村信用合作社多以合作金融之名行商业银行之实。中国人民银行研究局局长谢平指出，农村信用社过去由中国农业银行领导和管理时，实际上是农业银行的基层机构，而过去5年来（1996年农村信用合作社和农业银行脱钩），农信社与社员之间的贷款程序也与商业银行基本相同，贷给谁、贷多少、抵押担保程序，均由农信社主任说了算，非社员贷款比重也在30—50％，所以农民从来不认为农信社是一种农民的互助性合作金融组织。针对农村信用合作社背离合作金融性质的现实，中国在过去20年来一直在对此进行改革。但到底应该如何改革，业界一直争论不断。中国人民银行合作金融机构监管司司长张功平指出，争论主要集中体现在两个方面。一种观点认为，由于农村信用合作社一直背离合作制的原则，所以农村金融改革和发展的重点应该是严格按照合作制原则进行规范；另一种改革观点则刚好与此相反，认为合作制原则在中国农村金融领域根本行不通，农信社改革的重点应是改制为股份制商业银行。中国在前20年的改革中采用了前者的理论。上世纪80年代以来，国务院在多次文件中明确要求把农村信用社真正办成农民群众的合作金融组织。而1996年农村信用社和农业银行脱钩后，国家也在次年和1998年规定农村信用社要按照合作金融的性质进行规范。然而农村信用社几经改革，业绩不见好转，除了延续大面积亏损的状况外，4万家农村信用社中一些面临破产，一些资不抵债，只有大约15％能够盈利。“现在看来，‘97规定’和‘98方案’不切实际。”谢平认为，50年来中国并不具备合作制成长的土壤。回顾历史，中国没有一种合作制机构真正成功过。当年的人民公社(生产合作制)、供销合作社，以及当前的农村信用合作社，基本上都是以行政指令强制组合而成的名义的合作组织。前面两个合作制组织，一个已经消亡，一个名存实亡，而农村信用合作社，也被历史推到了悬崖边上。谢平认为，在是否坚持现存农村信用社的合作制问题上，只有两种选择：要么继续听任农村信用社保留合作之名，行银行之实，使合作制成为空话；要么放弃按合作制规范的设想，给农村信用社重新定位。坚持合作制？还是放弃合作制？央行在江苏打造了一片试验田，收获的成果是为央行全面推进农村信用社的改革提供了依据。未来的改革中一大批商业银行将从农信社中破茧而出。当前，上海市、浙江义乌、萧山、乐清、瑞安和温州5地、广东省广州市、顺德等地区的农村信用合作社联社，都已经向央行递交了申请报告，或者正在为改制进行精心的准备。不过，金融改革的复杂特性注定大多数农信社的梦想在短期内难以实现。一级法人制度改革李均锋说：“改革不会搞一刀切的模式。”这是国务院、人民银行根据在江苏试验的经验定下的调子。1996年之后针对农信社的“一刀切”改革模式，已经被证明不合时宜，现在，新的改革方案显然要吸取过去的教训。李均锋透露，改革方案将根据各地对农村金融的需求不一，以及农村信用社发展不均的实际情况，在实践中采取各种形式并行的方式。据悉，改制为商业银行的前提是农信社本身符合条件，其所处地区工业发达，对农村金融需求不大。而在农业、养殖业占主导地位、农民对农业信贷要求较高的地区，改革思路是对原来的农村信用社县乡两级法人制度进行改革，统一为县级联社一级法人制度，乡镇农村信用社不再具备独立法人资格，而作为县级联社的分支机构。农村信用社体系过去50年一直体制不畅，由此导致的后果是身份尴尬以及经营困难。在农业银行管理期间，它是一个准国家金融机构，失去了合作金融的初衷；而1996年和农业银行脱钩后，国家按照合作金融对其进行规范，但是其县乡两级法人制度却严重影响农信社的经营，单个规模本就很小的农村信用社各自为政、不成系统，缺乏抵抗系统性风险的能力。另外的问题是，乡镇农信社和县联社都具备独立法人资格的制度，也使县联社难以有效行使国家赋予其对基层农信社的管理职能。杭州市区农村信用合作社联社主任张晨称：“对于绝大多数不具备改制为商业银行条件的农村信用社，进行县级联社一级法人制度改革不失为一个现实选择。”这符合大多数农信社的愿望。王家传，山东农业大学经济管理学院院长最近主持了对山东省农村信用社的问卷调查，被调查的114家农信社中90％以上希望进行县级联社一级法人的改革；中国人民银行上海分行对宁波市9家县级农村信用联社进行的调查结果也表明，除了1家条件较差的联社自愿改造为农村合作银行以外，其余8家都不愿意改造为农村合作银行，只愿意改组为县联社一级法人；重庆铜梁县农村信用合作社办公室主任曾永生也透露，该社目前并没有打算改制成为商业银行的打算，而对县联社一级法人体制抱有很高希望。不过中国人民银行上海分行副行长凌涛认为，县联社一级法人改革方案只能作为一种过渡性制度安排，而且过渡期越短越好，不宜作为一种长期性制度安排。“因为县联社一级法人不是一种规范的金融企业组织形式，与我国金融改革和发展的要求相比，它既没有赖以生存和发展的制度基础，也缺乏有效的内控机制，极易受到来自外部的行政干预而演变为严重的内部人控制。”解决历史包袱改革不会很轻松——这是多位金融问题专家在接受本报采访时的一致推论。这是因为，中国的农村信用社改革问题是一个庞大的系统工程，它不但需要解决中国4万家农信社的体制问题、组织模式问题，而且，它还需要解决另一个更加复杂的问题，压在农信社身上的庞大历史包袱。张晨称：“虽然少数农信社的资产质量较好，不良资产率最低者仅0.2％，但是，绝大多数的农信社不良资产率都远远高于四大国有商业银行，多数在50％以上，最高的甚至高达80％以上。”这些不良资产如何形成？谢平指出，目前通常所说的历史包袱包括三部分：农行和信用社脱钩时遗留的不良资产、保值储蓄的贴补支出以及合作基金会带进的不良资产。其中农业银行遗留被认为是形成农信社包袱的主要原因。王家传主持的问卷调查报告显示，93.4％的被调查者的回答都归咎于农业银行。“历史包袱是农信社改革和农村金融体制改革绕不过去的一道槛。”谢平认为。用当期成本去解决历史包袱，这是件痛苦的事情。震动最小的办法是绕过最难的改革，留待今后处理，但这属于不负责任的行为。日本、韩国的金融危机就是监管当局对不良资产缺乏处理决造成的，最后对此支付的成本可能大大高于发现苗头就及时加以解决的情形。因此，解决历史包袱必须与体制彻底改革相结合，要作为切断旧体制的代价，而不能造就任何新的道德风险。有一种十分流行的观点：国家应该以剥离的方式解决农信社的历史包袱。其理由是，对于农业银行的经营性亏损，国家给予了剥离3000亿元不良资产的政策，而农村信用社多年为“三农”服务，国家也应该以更大的政策支持。对此谢平指出，资产剥离属于非常手段，不能常用。如果频繁使用必将进一步降低本来就十分脆弱的社会总体信用水平。“最后金融机构和企业都不希望承担自身经营造成的风险，都想吃免费晚餐。”农信社完全靠自身消化历史包袱难度很大，也不能靠国家直接拿钱弥补，那这道绕不过的难题又如何解决呢？张功平司长认为，可行的办法应当是：农村信用社自身消化一块，国家通过资金扶持、转移支付、减免税收等措施，帮助解决一块。具体可有两种方案：第一种方案，按照江苏试点中的政策，对呆帐贷款和呆滞贷款中实际形成的呆帐部分，按总额的50％，由人民银行安排无息或低息再贷款，帮助信用社消化包袱，其余历史包袱在当地政府帮助下，由农村信用社自身逐步消化，采取此种方案，按照张功平的测算，全国约需人民银行再贷款1000亿元。第二种方案：将1996年底以前乡镇企业贷款中的不良贷款全额划转到长城资产管理公司，同时由资产管理公司向农村信用社发行金融债券，全国约需1100亿元。目前央行针对农信社的最终改革方案尚未出台，究竟会采取什么方案解决历史包袱以及会在何时解决，现在并不明朗，但中国农村信用社的艰难生存现状注定改革势在必行，尽管在改革中将会带来阵痛。
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