案例一，甲户1994年取得二轮承包地3亩，1996年甲外出，该承包地由乙耕种，1998年人民政府核发承包经营权证书时，将该地记于乙的名下，即乙拥有该3亩地承包经营权证书。2003年，甲回乡要求乙返还该3亩承包地，乙认为自己拥有人民政府核发的承包经营权证书、享有合法的承包经营权，不同意返还。甲向人民法院提起诉讼，要求返还。

　　本案中，镇人民政府土地清册记载该3亩承包地为甲户承包地。即甲户土地清册与乙户证书发生冲突。

　　案例二，丙户1994年取得二轮承包地3亩，1997年交村小组由村小组交由丁实际耕种，1998年人民政府核发承包经营权证书时，分别给丙和丁均核发了该3亩地承包经营权证书，2004年，丙要求丁返还，丁亦不同意返还。丙持承包经营权证书向人民法院提起诉讼，要求返还，丁提供承包经营权证书作抗辩不同意返还。

　　本案中，双方土地承包经营权证书记载的内容均与镇人民政府土地清册中记载的一致。即双方证书发生冲突，土地清册亦发生冲突。

　　案例三，张户在1994年土地调整中，取得二轮承包地4亩，1996年张某死亡，其妻张氏携一双儿女奔走他乡，另嫁他人。1998年人民政府核发承包经营权证书时，将该4亩承包地记载在张某之弟张二户头上，即张二拥有该4亩承包田承包经营权证书。2003年，某电厂征用土地，其中征用该4亩承包地1亩，电厂给付征用补偿费和安置补偿费3万元，该3万元发放到村委会后，张氏和张二均向村委会主张要求给付征用补偿费和安置补偿费3万元。

　　本案中，镇人民政府土地清册中仍记载该4亩承包地为张户承包。即张氏土地清册与张二证书发生冲突。

　　案例四，王某一户14口1994年二轮承包时取得承包地20亩，后王某内部分立为三户，王大、王二、王三各一户。1997年制作土地清册时，对王大、王二、王三分户亦予以确认。王大的土地清册及证书均清楚，没有争议。王二常年外出，大部分承包地均由王三耕种，2004年电厂征用王二、王三土地2亩，给付土地补偿款和安置补偿费6万元，该6万元由王三实际领取，王二向人民法院提起诉讼，认为被征用地2亩系王二承包地，要求王三返还。经查，争议地一直由王三耕种，土地清册对王二、王三各有8亩承包地记载，双方均无异议。具体承包地块则记载不全或没有记载，且承包人签名一栏没有承包人签名。王二以承包清册上记载被征用地属王二承包地为由要求王三返还该6万元，王三则认为，被征用地自1994年二轮承包时则归自己所有，所以一直由自己实际耕种，土地清册的记载没有本人签字认可，且自己的承包地8亩，具体地块清册仅记载4亩，另4亩没有记载，而王二的具体地块与总数亦不一致，甚至互相矛盾，争议地应归实际耕种人所有，不同意返还该6万元。

　　本案中，双方均不能提供与村委会或村民小组签订的承包合同，亦均未向人民政府领取土地承包经营权证书。而土地清册记载不全，有缺项且承包人一栏无承包人签名或签章。

　　〔案件审理〕

　　上述4例土地承包经营权纠纷、征收补偿费用分配纠纷，是审判实践中经常遇到的情形，一般情况大致有以下几种做法：

　　一、国务院《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，所以农村土地承包经营权证具有对外公示效力。且该证的颁发是行政机关作出的具体行政行为，故案例一和三作为民事案件不应考查证书的合法性，应驳回原告的诉讼请求。

　　二、承包经营权的物权属性在理论界和法律上及审判实践中已经基本上达到了统一，按照物权法原理，案例一和三中的原告人取得了二轮土地承包经营权，当原告要求被告返还承包地或补偿款时，根据承包经营权的物权属性应该予以支持。可比照婚姻案件收回结婚证的做法收回被告方承包经营权证，原告方可凭人民法院生效的法律文书补办承包经营权证。案例二中原告人在二轮承包时亦取得了二轮承包经营权，而被告没有取得争议地二轮承包经营权，后来在制作清册时应该以原告二轮承包经营权为准，和案例一及案例三一样，应该支持原告诉讼请求。

　　三、实践中出现一种似乎更加务实的处理办法，案例一、二、三中的原告人二轮承包经营权及与二轮承包经营权相关的合法利益必须得到保护，但由于个案中需要对行政行为进行合法性审查，告知原告人先进行行政诉讼，案件中止审理，待行政诉讼终结后再恢复审理。

　　四、上述四个案例实质上是土地使用权纠纷，或因土地使用权不明引发的征用补偿分配纠纷，本质上仍然是土地使用权纠纷，应适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，由人民政府处理。类似案件不予立案，已经立案的，驳回起诉。

　　笔者认为，第四种裁判思路最符合现行法律规定和立法本意，理由如下：

　　案例一和二是承包经营权纠纷,可根据具体案情定为承包经营权侵权纠纷或承包经营权流转纠纷。案例三和四是承包地征收补偿费用分配纠纷，实践中亦有以财产损害赔偿纠纷或返还不当得利纠纷等案由立案。按照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，上述四个案件均属于人民法院受理民事案件的范围。但任何法律、司法解释的适用均离不开案件的具体情况，任何法律和司法解释的制定都有它特定的内涵和背景。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定实质上有一个重要前提，即土地承包经营权是确定的、是没有争议的，或者虽有争议，通过承包合同是可以确定的。而上述四例中，无论人民政府的土地清册还是人民政府颁发的权属证书，都不同程度地反映人民政府对土地承包合同的管理、干预和行政参与，而非纯民事行为，作为民事案件审查该权属证书的合法性或合理性在目前理论上还是值得商榷的，是不妥的。案例三和四易给审判实践带来错觉，认为属于人民法院受理民事案件的范围。但原告认为侵权的原因是什么？归根到底还是认为自己才是拥有合法土地使用权的人。处理侵权纠纷的前提是确权，在确定承包经营权之前，原告的起诉尚不符合民诉法第一百零八条的规定，故不应受理，已经受理的，应驳回起诉。江苏省高级人民法院，苏高法电【2005】335号《关于征求对执行〈中华人民共和国土地承包法〉和〈最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释〉若干问题的意见（征求意见稿）的通知》在第一部分案件的受理中指出：“发包方将同一土地以家庭承包方式发包给两个以上农户，分别签订了合同或者发放了土地承包经营权证，导致土地承包经营权争议的，该土地承包经营权属于土地使用权争议的范畴。根据 《土地法》第十六条的规定，当事人就该争议提起民事诉讼的，人民法院不予受理，而应当告知当事人向有关人民政府申请解决。”所以上述四个案例本质上均属于土地使用权纠纷，依法应由人民政府处理，已经受理的，应依法裁定驳回起诉。对于案例四本质上是否属于土地使用权纠纷在审判实践中还存在着一定程度的争议，但笔者认为，既然人民政府的承包田清册对王二、王三的承包田已经进行登记，至于对土地清册的完善当然是人民政府的职权和职责，结合本案王二、王三均未提供与所在村、组签订的承包合同亦没有申请领取承包经营权证书的事实，按土地使用权纠纷处理比人民法院直接确定王二或王三享有争议地的二轮承包经营权更为合适。

　　第一种按承包经营权证直接裁判的做法显然不符合相关法律规定。《中华人民共和国土地承包法》、国务院《农村土地承包经营权证管理办法》及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》均没有规定，权属证书是确定承包农民承包经营权的唯一依据，而规定，承包合同生效后应及时申请办证。目的是人民政府加强对农业承包合同的管理。黄松有副院长就最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问中说到“《解释》之所以未将取得土地承包经营权证等证书作为确定土地承包经营权权利属性的依据，主要是基于两个考虑：1，从法律上讲，依法在登记机关登记，即已完备了物权法意义上的公示，只有依法登记才具有物权公示的实质意义；2，从调研情况看，确权发证的工作在个别地方还有待加强。”案例一和三，证书内容与登记机关登记内容（即土地清册）不符，直接按证书效力判决明显不符合法律规定。这种做法应坚决予以摒弃。

　　第二种按承包经营权的物权属性直接保护案例一、二和三中原告人的二轮承包经营权的做法极具有诱惑力，但理论上和实践中仍值得商榷和研究。这样做，确实使部份案件，变得简单和直观，比如案例一、二和三中的原告人的权利能得到及时保护，且最终结果可能就是或接近行政处理的结果。但应当明确，目前，审判实践中出现的农业承包合同纠纷根源基本上都是在《中华人民共和国农业承包法》颁布实施以前，而当时农地调整主要靠政策支持，且当时法律、法规和政策对集体经济组织或村、组收回承包地的规定在程序上不是非常严格，特别是地方性法规，地方性规章（往往是党、政联合下文）对弃耕、抛荒承包地的收回与现行法律规定出入较大，农业承包法不溯及既往的效力怎么能让上述案例一、二、三中的被告人服判息诉。事实上2003年以前，种地无利可谋，国务院才多次下达规律性文件制止弃耕、抛荒。如果农业政策不调整，可以设想又有多少不是真想退回村、组承包地的。而现在处理农业承包合同的难点大多是由于对交回村、组土地的不同认识而引起。所以上述不规范发证有其深刻的背景和渊源，不应该一概而论，考虑政策的稳定性和历史连续性，发证是否合法是否合理还是仍由人民政府处理更为合适。再如假设案例一中被告乙某没有参加1994年二轮承包，没有承包地，经过1998年人民政府发证确权后能否仍以承包地仍是甲的承包地为由判决乙返还承包地，我想恐怕不妥吧，而这种情况恰恰是审判实践中经常遇到的问题。所以按第二种方法裁判亦是不妥的。实际上无论是《中华人民共和国土地承包法》还是《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》都没有对类似权、证矛盾作出解释，我想其中一个很重要的原因可能是《土地承包法》和最高院的《解释》都是民事法律和解释的范畴，而发证和以证确权属于行政法的范畴的缘故。

　　第三种中止审理的办法虽不失为一种行之有效的技巧，但仍不能从理论上溯本清源。案例一中甲不愿意提起行政诉讼或不愿意由人民政府处理怎么办？既然应由人民政府处理，在民事诉讼中，原告方是否还有诉权？所以中止审理亦不是最好的办法。

　　按照上文分析，本文四案例均是土地使用权纠纷，应适用《土地管理法》的相关规定，案例一中乙参加了二轮承包，有自己的承包地，人民政府发证后，乙多种了3亩地，按照现行法律政策，乙应该予以返还。而驳回起诉，增加了诉累，增加了当事人的支出，不符合效率的目的。笔者发现，类似问题，行政机关往往希望人民法院直接判决返还，但当人民法院要求行政机关主动撤销乙的证书或以人民政府的名义出据具体意见时，行政机关往往不愿意，更不愿走上被告席。这亦是许多案件不能按第三种办法中止审理的重要原因。实际上在证据的效力上大有潜力可挖，但因人而异对同一证据（证书或清册）的认定往往出入太大，认定的主观性和随意性太大，不利于法律适用的统一。建议人民法院主动与行政机关加强沟通和调研，制定出指导性意见，对证书或清册的认定作出规范，这样可以避免相当一部分案件进入行政程序，减少诉累，节约支出，提高效率。如证书虽有改动，但是发证时就改的，或者说是人民政府改后发放的，这种情况是否采用证书的效力；证书与清册不一致，能否按清册为准或按证书为准；上文说到，有证者没有参加二轮承包，但后人民政府发证确权，能否直接否定参加二轮承包但退回村、组承包地的当事人的二轮承包权等一系列问题。笔者相信，经过调查研究和与行政机关沟通联系，制定规范性指导意见，能使相当一部分案件按照本文第二种裁判方式进行处理，做到公正和效率的统一。但目前对类似案件处理在没有成熟性规则以前，仍均应按土地使用权纠纷由人民政府进行处理最为合适。行政行为还是让行政机关自己去解决吧！